Was tun gegen die Inflation? Wege aus der Krise (Teil 2/2)

Im ersten Teil dieser Artikelserie wurde die Frage behandelt, welche Ursachen und Auswirkungen die Inflation nach sich zieht. Im zweiten Teil sollen nun konkrete Lösungsvorschläge aus makroökonomischer Perspektive diskutiert werden. Welche Auswege sehen Kubas Volkswirtschaftler aus der aktuellen Krise?

Die Rückkehr der Inflation

Inflation war auf Kuba in den letzten Jahrzehnten kein Thema. Einer der führenden Experten auf diesem Gebiet ist der ehemalige Zentralbankökonom Pavel Vidal, der in den 1990er Jahren selbst an der Ausgestaltung des dualen Währungssystems beteiligt war und mittlerweile an der Universität Cali in Kolumbien lehrt. Wie Vidal resümiert, lag die durchschnittliche jährliche Geldententwertung zwischen dem Jahr 2000 und 2019 bei lediglich 1,3 Prozent. Die letzte große Inflationswelle ereignete sich mit dem Wegfall des sozialistischen Lagers, als die sogenannte „Sonderperiode in Friedenszeiten“ begann. Bis 1993 rutschte der Wert des Pesos auf 150 zum US-Dollar ab. Ab den späten 1990er Jahren begann sich das kubanische Währungssystem wieder zu konsolidieren. Als Faktoren für die lange währende Stabilität des Pesos macht Vidal drei Hauptursachen aus: 1. Der fixe Wechselkurs, 2. die relativ geringen Lohnzuwächse, 3. das niedrige Haushaltsdefizit von durchschnittlich 4,2 Prozent (welches ab 2015 kontinuierlich auf aktuell rund 20 Prozent des BIP angestiegen ist).

Ein Problem der Währungsreform war laut Vidal, dass diese von der Bevölkerung als Lohnerhöhung verstanden wurde. Zwar sind die nominellen Einkommen von 800 auf knapp 4000 Pesos pro Monat gestiegen, ihre Kaufkraft liegt heute allerdings leicht unter denen vor der Reform, was angesichts der jüngsten Rezession von rund 11 Prozent des BIP nicht anders zu erwarten war. Ein anderes Problem bestand im Timing: die Abwertung des Pesos von ehemals 1:1 zum Dollar im Staatssektor auf 24:1 war laut Vidal ein „bitterer Trunk“ für die importabhängige Wirtschaft, der im Kontext der Krise viel schwerer verdaulich war als dies noch einige Jahre zuvor der Fall gewesen wäre. Die positiven Effekte, wie neue Anreize für Exporteure, kämen daher nur langsam und mit einiger Verzögerung zum Tragen. Wie Vidal zu bedenken gab, sei es jedoch alles andere als ungewöhnlich, dass entsprechende Schritte erst in Krisenzeiten unternommen werden: Beispiele sind Venezuela 1989, Mexiko 1987 und Argentinien 1989.

Die Inflationsrate beziffert Vidal auf rund 500 Prozent und damit deutlich höher als die 70 Prozent des Wirtschaftsministeriums. Wie der Ökonom Omar Everleny von der Universität Havanna meint, hätten beide Angaben letzten Endes ihre Berechtigung: Während die Regierung die seit Januar 2021 gleich gebliebenen Preise für Strom, Grundversorgung, Treibstoff und Internet stärker gewichtet, stellt Vidal vor allem die Zunahme des informellen Sektors für den Erwerb von Waren und Dienstleistungen in Rechnung. Das spiegelt die vorhandene Segmentierung der Einkommenssphären wider: Wie stark sich die Inflation jeweils konkret auswirkt, hängt vor allem von der Konsumstruktur und dem Zugang zu Devisen der jeweiligen Haushalte ab: Wer Geldsendungen aus dem Ausland erhält und in den MLC-Geschäften einkaufen kann (rund ein Drittel der Bevölkerung), dürfte näher an den 70 Prozent liegen, als Personen, die allein auf den staatlichen Lohn und den Schwarzmarkt angewiesen sind. Die Veröffentlichung eines repräsentativen Konsumentenpreisindexes, der all diese Faktoren in Rechnung stellt und entsprechend gewichtet, bleibt eine weiterhin eine ausstehende Aufgabe.

Machbare Ziele

Dabei sollte nicht übersehen werden, dass inzwischen erste positive makroökonomische Aspekte der Reform zum tragen kommen: Wie das Nachrichtenportal Cubadebate berichtet, haben vergangenes Jahr mehr als 236.000 Personen eine neue Stelle aufgenommen, 60 Prozent mehr als noch 2020. Dazu muss man wissen, dass die Erwerbsquote auf Kuba zwischen 2011 und 2018 von 76 auf 63,8 Prozent zurückging. „Kuba ist das einzige Land der Welt, in dem man leben kann, ohne zu arbeiten“, äußerte Raúl Castro damals. Das hat sich inzwischen radikal verändert: Die Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung und für den Export von Waren sind mehr denn je gegeben. Gleichzeitig sind die Kosten des staatlichen Bezugshefts „Libreta“ heute anders als früher ökonomisch rational eingepreist, während der Erwerb dieser Güter aufgrund der neuen Löhne erschwinglich bleibt. Damit hat sich eine wichtige Voraussetzung für das weitere Voranschreiten des Reformprozesses auf Kuba eingestellt.

Das diesjährige offizielle Wachstumsziel von 4 Prozent betrachtet Vidal als realistisch. Entscheidend dafür sei, dass die Währungsreform jetzt von weiteren Schritten begleitet wird, die die Schaffung neuer Arbeitsplätze stimulieren. Dazu müssten Investitionen in den produktiven Sektoren vorgenommen werden und adäquate Rahmenbedingungen für die laufende Öffnung des Privatsektors geschaffen werden. Das Bruttoanlagevermögen auf Kuba liegt mit 9,9 Prozent noch deutlich unter dem lateinamerikanischen Durchschnitt von 17,2 Prozent. Viele Fabriken laufen seit Jahren auf Verschleiß, umfangreiche Investitonen sind dringend erforderlich. Die nötigen Mittel könnten aus dem Tourismus abgezogen werden, der trotz der Pandemie weiter hohe Priorität genießt. Erst vor wenigen Tagen kündigten Kubas Medien die Errichtung eines neuen Hotels in Havannas Stadtteil Vedado an, zusätzlich zu den mehreren im Bau befindlichen Luxushotels in der Hauptstadt.

Vorschläge aus der Wissenschaft

Mit dieser Kritik stimmt auch der ehemlige Wirtschaftsminister José Luis Rodríguez überein. Das staatliche Nachrichtenportal „Cubadebate“ veröffentlichte jüngst unter dem Titel „Drei Vorschläge von Wirtschaftswissenschaftlern zur Kontrolle der Inflation in Kuba“ eine Essaysammlung zu dem Thema, in der Rodríguez zu Wort kam. Mit bislang mehr als 550 Kommentaren war der Artikel einer der meistdiskutierten der letzten Monate. Der Volkswirtschaftler nannte darin als einen der ersten Punkte die „Neugewichtung der Investitionen mit Blick auf die Nahrungsmittelproduktion“. Die Investitionen in die Landwirtschaft stiegen in diesem Jahr zwar von 5 auf rund 12 Prozent, jedoch kommen dem Tourismussektor noch immer mehr als 60 Prozent der Gesamtmittel zu. Kuba muss aktuell rund 70 Prozent der im Land verbrauchten Lebensmittel importieren, was aufgrund der steigenden Weltmarktpreise zu einer wachsenden Herausforderung wird. Ein weiterer wichtiger Schritt müsse laut Rodríguez in der Verbesserung der Bedingungen für ausländische Investoren zusammen mit einer Neuordnung der kubanischen Altschulden bestehen. Die derzeit extrem hohe Schuldenlast von über 4 Prozent des BIP, welche im Ergebnis der Verhandlungen mit dem „Club von Paris“ entstand, hat zwar den Erlass von 8,5 der 11 Mrd. US-Dollar an Schulden bei westlichen Ländern bewirkt, stellt heute jedoch eine massive Belastung für die Liquidität des Staates dar.

Zwei weitere Punkte, die Wirtschaftsminister Alejandro Gil jüngst in einer Sondersendung zur Lage der Ökonomie aufgriff, sind die Anpassung der Kostenstruktur in den Staatsbetrieben sowie die Verbindung zwischen Staats- und Privatsektor. Eine der Hauptursachen für die aktuelle Inflation ist laut Gil das hohe Haushaltsdefizit von 20 Prozent des BIP, welches unter anderem durch die Lohnfortzahlungen während der pandemiebedingten Produktionspausen zustande kam. Hinzu kommt: viele Staatsunternehmen beschäftigen heute – trotz entsprechender Reformversuche seit 2008 – noch immer deutlich mehr Personal als notwendig. Entsprechende Ankündigungen zur Restrukturierung wurden bislang nur halbherzig oder gar nicht umgesetzt. Ursache ist der Zielkonflikt mit der verfassungsmäßig garantierten sozialpolitischen Vorgabe der Vollbeschäftigung, während der Privatsektor (der ab 2017 durch den zeitweisen Ausgabestopp neuer Lizenzen bis zur KMU-Reform im September 2021 im Wachstum gehemmt war) nicht imstande war, überschüssige Arbeitskräfte zu absorbieren und in produktive und gut bezahlte Stellen zu verwandeln. Ohne eine Lösung dieses Widerspruchs dürfte sich aktuell die steigende Tendenz zur Auswanderung jedoch beschleunigen. Rodríguez schlägt deshalb vor, die KMU-Gründungen durch neue Mechanismen zu begleiten, welche die Kontraktierung zwischen Staats- und Privatsektor auf Basis von Marktpreisen fördern. Wie Rodríguez bemängelt, steht die im Rahmen der Währungsreform angekündigte gezielte Subvention von bedürftigen Personen anstelle von generellen Preisstützen noch immer aus.

Ricardo González von der Universität Havanna betont ebenfalls die Erweiterung des Privatsektors und Ergänzung um neue Großmärkte. Die KMU-Gesetze seien die „bedeutendste ökonomische Maßnahme der letzten 30 Jahre auf Kuba“. „Die Unternehmen müssen in der Lage sein, schnell und zu niedrigeren Preisen auf produktive Ressourcen zuzugreifen“, so González. Dabei stellt er das von Raúl Castro auf dem letzten Parteitag als „rote Linie“ markierte staatliche Außenhandelsmonopol in Frage: „Die Schaffung eines ausschließlich auf staatlichen Mitteln basierenden Input- und Kapitalmarktes wäre gerade in der gegenwärtigen Situation ein unrealistisches Ziel. Solange die Erzeuger keinen regelmäßigen Zugang zu Betriebsmitteln – z. B. Düngemittel, Pestizide, Brennstoffe – haben, gibt es wenig zu erwarten.“

González schlägt darüber hinaus vor, ein neues Wechselkursregime speziell für Unternehmen zu schaffen. Dieses könne eine Alternative zu einem flexiblen Wechselkurs darstellen (welcher den Staat größere Mengen Devisen kosten würde). Ähnlich wie Rodríguez schlägt er vor, für bestimmte Segmente der Wirtschaft wieder Devisen zu verkaufen. Ein flexibles Wechselkursregime hätte seine Pros und Contras, „die kostspieligste Lösung wäre allerdings, in der jetzigen Situation überhaupt nicht zu handeln“. Ein weiteres Problem sieht González in der Zuteilung von Devisen: „Es kommt vor, dass leistungsstarke Unternehmen Zugang zu weniger Ressourcen haben, als ihnen aufgrund ihrer Produktivität zustehen müssten. Umgekehrt gibt es andere mit geringerer relativer Produktivität, die einen höheren Anteil an Zuteilungen erhalten. Dieses Phänomen ist ein Beispiel für das, was als allokative Ineffizienz bekannt ist. Die wenigen Ressourcen, die der kubanischen Wirtschaft zur Verfügung stehen, müssen dort eingesetzt werden, wo sie den größten Nutzen bringen, da sonst das Gesamtwachstum beeinträchtigt wird“.

Jesús Pulido Catasus von der Vereinigung kubanischer Ökonomen (ANEC) nennt ebenfalls eine weitere Flexiblisierung des Außenhandels als wichtigen Schritt, mit dem die Wirtschaft angekurbelt werden kann. Darüber hinaus sollten Catasus zu Folge größere Deviseninvestitionen zu Gunsten kleinerer Lebensmittelfabriken umverteilt werden. Im Unterschied zu seinen beiden Kollegen schlägt Catasus die Freigabe des Wechselkurses vor. In einem ersten Schritt sollen dazu 100 Millionen US-Dollar zu Marktpreisen angeboten werden. Zur Gegenfinanzierung könnten die Subventionen für Treibstoff im freien Verkauf reduziert werden. Darüber hinaus sollten Bedingungen für die Eröffnung ausländischer Großhandelsketten geschaffen werden, über die sich die Unternehmen stabil mit Inputgütern versorgen können.

Wirtschaftsminister Alejandro Gil erteilte der Einführung eines flexiblen Wechselkurses letzte Woche eine Absage, da die Devisensituation dies nicht zulasse: „Wir können nicht morgen vor die Kameras treten und den Leuten sagen: ‚Wir müssen jetzt zwei Pfund Reis von der Libreta nehmen‘ oder ‚Wir konnten die letzte Reislieferung nicht bezahlen, weil wir das Geld in den Devisenmarkt gesteckt haben. Kauft euch MLC auf dem Devisenmarkt, um Reis zu erwerben'“. Man arbeite eng mit der Wissenschaft zusammen, um Alternativen zu eruieren. Die Lösung könne mittelfristig nur in einer Ausweitung des Angebots über Produktionssteigerung bestehen, so Gil. Kurzfristig hofft die Insel auf eine leichte Erholung des Tourismus angesichts der sinkenden Covid-Inzidenz. Dieses Jahr würden wichtige Restrukturierungen des Staatssektors vorgenommen, deren Kernelement die von den Ökonomen angesprochene Kosten- und Stellenreduzierung ist. Dies soll über die Ausweitung des Privatsktors und mehr Wettbewerb gelingen. Mittlerweile wurden mehr als 2200 KMU zugelassen, die rund 30.000 Arbeitsplätze stellen. Erste Staatsbetriebe hätten sich bereits über die neue Konkurrenz beklagt. „Das Staatsunternehmen bleibt der Hauptakteur unserer Wirtschaft, aber es muss sich diese Rolle auch verdienen“, entgegnete Gil in der Sendung „Mesa Redonda“.

Fazit: Lose Enden

Rund ein Jahr nach Beginn der Währungsreform steht Kubas Wirtschaft heute vor mannigfaltigen Herausforderungen: Während der Tourismus erst langsam an Fahrt aufnimmt, fehlt es noch immer an adäquaten Bedingungen, in denen der Privatsektor die ihm zugedachte Rolle bei der Steigerung der heimischen Produktion spielen kann. Die im Herbst 2019 gestartete Öffnung des Außenhandels war ein wichtiger Schritt, doch die Devisenknappheit zwingt viele importierende Privatbetriebe dazu, de facto auf den illegalen Devisenmarkt zurückzugreifen um sich zu refinanzieren. Zudem erweisen sich die wenigen dutzend Staatsbetriebe, die inzwischen Importe und Exporte des Privatsektors abwickeln können, als Flaschenhals. Viele Staatsunternehmen zeigen aktuell noch wenig Interesse an entsprechenden Verträgen. Von einem kohärenten und legalen Umfeld zur Entwicklung sämtlicher Akteure ist Kubas Wirtschaft heute weit entfernt, womit sich eines der Kernziele der Währungsreform noch immer in der Schwebe befindet.

Andererseits gewinnt die Wirtschaft trotz der inzwischen fast maximal ausgereizten US-Wirtschaftssanktionen allmählich wieder an Fahrt, der Tiefpunkt der Krise scheit durchschritten zu sein. Dass sich der Dollarkurs auf dem Schwarzmarkt mittlerweile seit einigen Wochen stabil bei rund 100 Pesos eingependelt hat, kann als vorsichtiges positives Zeichen der einsetzenden Erholung gewertet werden. Die Anreizstruktur des neuen Währungsumfelds verläuft, so schwierig sich die Situation für die meisten Kubaner dieser Tage gestaltet, jetzt in die richtige Richtung. „Die Währungsreform bereitet uns noch immer Kopfzerbrechen“, äußerte Raúl Castro 2016. Immer wieder wurde der Prozess deshalb verschoben. Dieser Tage, wo der „bittere aber notwendige Trunk“ verdaut wird, sind die Kopfschmerzen nicht weniger geworden. Praktische Vorschläge zur Lösung der Probleme liegen jedoch auf dem Tisch. Das Jahr 2022 wird zeigen, wie weit Kubas Wirtschaftsplaner zu gehen bereit sind, um die vielen losen Enden des Reformprozesses endgültig zusammenzubinden.