„Keine Angst vor dem Markt“: Kuba plant tiefgreifende Reform der Staatsunternehmen

Kubas Staatsunternehmen erwarten große Veränderungen. Nach mehreren graduellen Reformschritten soll dieses Jahr mit einem neuen Unternehmensgesetz („Ley de Empresas“) der große Wurf gelingen: Es geht um nicht weniger als echte Autonomie für große Teile der Betriebe, deren Direktoren dann eigenständig agieren können sollen anstatt auf Vorgaben und Zuteilungen durch Ministerien zu warten. Vieles, was seit Jahren als Teil der neuen Wirtschaftsstrategie des Landes angekündigt wurde, soll damit zur geltenden Norm werden. Vertreter des Wirtschaftsministeriums und beteiligte Ökonomen stellten die Grundpfeiler des Gesetzes vergangene Woche vor. Doch warum ist die Reform überhaupt notwendig – und wo setzt sie an?

Auf Kuba gibt es derzeit 2417 Staatsunternehmen. Sie beschäftigen 1,43 Millionen Personen (rund 30 Prozent aller Beschäftigten, den größten Teil des Staatssektors macht der haushaltsfinanzierte Bereich wie Bildung, Gesundheit, Verwaltung etc. aus, in dem rund 3 Millionen Personen arbeiten) und stellen 87 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. 75 Prozent aller Exporte und 92 Prozent aller Verkäufe werden über staatliche Unternehmen abgewickelt. Der monatliche Durchschnittslohn in den Staatsunternehmen lag Ende April bei 4859 Pesos, was rund 40 Euro entspricht.

Die Probleme des Sektors zeigen sich bei einem genaueren Blick auf seine Struktur: 278 Betriebe fahren permanent Verluste ein. Zwar deutlich weniger als noch vor ein paar Jahren, als diese Zahl 500 überstieg – allerdings bleiben die strukturellen Probleme bestehen: 309 Betriebe haben Verkaufserlöse, die unter zwei Centavos pro Einheit liegen und damit praktisch stagnieren. Der Anteil der Betriebe, der zwar Gewinne macht, dabei aber nicht effizient ist, liegt deutlich höher: 80 Prozent aller Gewinne werden in nur 56 Betrieben erwirtschaftet.

Die Diagnose zu den Problemen des Staatssektors wurde auf den vergangenen drei Parteitagen der KP Kubas ausführlich gestellt: Zu viele bürokratische Strukturen, fehlende Anreize für die Beschäftigten und Kredite für die Unternehmen, große Arbeitskräftefluktuation, zu wenig Innovation und kaum Spielraum für die Betriebsleiter. Die Ökonomin Ileana Fernández fasste die Probleme des aktuellen administrativ-zentralistische Modells in der Sendung zusammen:

Der Mechanismus ist: Jedes mal wenn ein Problem auftritt, muss dieses händisch gelöst werden. Und wenn man jedes Mal bei einem Problem händisch regeln muss, wird hier das eine gelöst, wärend andernorts bereits das nächste auftritt; auf diese Weise haben wir das viele Jahre lang gehandhabt. Das hat dazu geführt, dass selbst wenn wir Entscheidungen geschützt haben die unzweifelhaft im Interesse der Gesellschaft lagen, Verzerrungen in der Mikroökononmie entstanden sind. Das ist der springende Punkt: Wenn wir sagen, dass wir das Umfeld verändern müssen, dann meinen wir das mikroökonomische Umfeld in dem das Unternehmen operiert. […] Ein Beispiel für diese Distortionen sind die Preise. Preise müssen ihre Funktion als Maß und Signal ausüben. Wenn man also aus dem einen oder anderen Grund Preiskontrollen vornimmt, führt man eine Verzerrung ein, denn diese Kontrolle ist nicht die endgültige Kontrolle. Was wird damit kontrolliert? Der Wechselkurs, der Preis der Währung oder in diesem Fall des Wechselkurses, der Zinssatz, der Veränderungen, die, sagen wir, bei den Löhnen auftreten können. Wenn man administrativ festlegt, dass hier jenes nicht steigen kann oder dieses runter muss, und wenn man anfängt, eine Reihe von Elementen, Lohntabellen oder was auch immer festzulegen, beginnt man, den logischen und normalen Prozess zu unterbrechen, der beibehalten werden sollte und ein positiver Kreislauf für das Unternehmen darstellen soll. […] Der Unternehmer muss, wie der Name schon sagt, ein Unternehmer sein. Und um ein Unternehmer zu sein, muss man Entscheidungen treffen.

Um dieses Probleme anzugehen wurden bereits eine Reihe von Schritten unternommen, die allerdings nicht den erforderlichen Erfolg brachten. So durften ab 2015 die Staatsbetriebe 50 (statt zuvor 30) Prozent ihrer Gewinne behalten und die Plankennziffern wurden drastisch reduziert. Mit der größeren Finanzautonomie sollten betriebliche Lohn- und Investitionsfonds gebildet werden um die Unternehmen aus eigener Kraft zu rekapitalisieren. Zugleich wurde den Betrieben im Rahmen der Reform größere Autonomie bei der Ausgestaltung von Anreizsystemen ermöglicht, welche die von Raúl Castro vielfach kritisierte „umgekehrte Lohnpramide“, bei der mit steigender Verantwortung das Gehalt sinkt, beseitigen helfen sollen. Die direkte Leitung der Betriebe durch die Ministerien wurde bis auf wenige Ausnahmen abgeschafft. Stattdessen wurden Betriebe in branchenspezifische Dachverbände integriert, die „Leitungsorgane der Unternehmensführung“ (Organización Superior de Dirección Empresarial, OSDE) heißen. Damit sollen betriebliche und staatliche Funktionen entflechtet werden. In der Praxis entwickelten sich die OSDEs allerdings immer mehr zu „Mini-Ministerien“, die die direkte Leitung der Betriebe übernahmen und jede Entscheidung vorher abgesegnet sehen wollten. Bei Krediten, Devisenmitteln und der Versorgung mit Rohstoffen sind die Betriebe in letzter Konsequenz immer der übergeordneten Stelle ausgeliefert.

Die Anzahl der verschuldenten Betriebe ging mit der Reform zurück, Löhne und Produktivität stiegen – von niedrigem Niveau ausgehend – deutlich. Trotz dieser Erfolge war der Ansatz am Ende zu graduell um wirklich greifen zu können. Alte Muster setzten sich durch und Betriebsdirektoren gewöhnten sich wieder daran, Zuteilungen und Order „von oben“ zu erhalten, anstatt selbst die Initiative ergreifen zu können. Mit der Krise ab 2020, als sämtliche Devisenkonzen rezentralisiert wurden, wurde die Autonomie der Betriebe sogar zeitweise ganz aufgehoben. Ab Herbst 2021 sind wieder erste Schritte in Richtung Unternehmensreform gegangen worden: Erste Betriebe erhielten die Möglichkeit, selbst Gehaltstabellen zu definieren und eigenständig über Einstellungen, Entlassungen und die Höhe von Prämien und Gehältern zu entscheiden. Bisher galt eine Einheitstabelle, die nach Komplexitätsgrad verschiedener Berufe gestaffelt ist. „Nicht alle Betriebe sind aber gleich, nicht alle produzieren das gleiche und haben die selben Arbeitskräfte. Auch unterscheiden sich die Bedingungen in den verschiedenen Provinzen“, so Fernández. Mittlerweile greift diese Reform in 626 Betrieben, gut ein Viertel des Staatssektors mit rund 600.0000 Beschäftigten. Dort liegt das Gehalt mit durchschnittlich 6166 Pesos (ca. 50 Euro) über dem Median des Staatssektors, die Arbeitsproduktivität stieg um 62 Prozent. Darüber hinaus wurden mehrere hundert sogenannte Filialunternehmen und staatliche KMU gegründet; kleinere, autonom funktionierende Ausgründungen mit denen die bürokratischen Prozesse des Mutterkonzerns umschifft werden können.

Wie soll nun das bisherige Stückwerk in einen „großen Wurf“ gegossen werden? Fernández erklärt, dass die derzeitige administrative Zuteilung von Ressourcen und Produkten durch den Markt ersetzt werden müsse. „Wir haben keine Angst vor dem Markt, der Markt wird vom Staat reguliert. Er muss einfach funktionieren. Es muss Zugang zum Markt geben und der Markt wird anfangen, Signale zu sehen: Wenn Sie das Geld haben, werden Sie auf dem Markt einkaufen können. Wenn Sie kein Geld haben, werden sie nicht einsteigen können. Wenn Sie als Unternehmen effizienter sind, haben Sie bessere Bedingungen für den Zugang“, so Fernández. Durch die Nutzung des Marktes bei der Allokation sollen die Preise schrittweise zu „echten“ Preisen werden, die Informationen über den Zustand von Angebot- und Nachfrage enthalten. Damit sollen sämtliche Preise entlang der Wertschöpfungskette, vom Zwischenprodukt bis zum Gehalt, die realen Verhältnisse widerspiegeln. Die „händische“ Steuerung der Wirtschaft wird automatisiert. Betriebsleiter erhalten damit die Informationen, die sie zum Treffen von fundierten Entscheidungen benötigen – müssen aber auch entsprechend agieren, da Betriebe in dem neuen Rahmen im Wettbewerb zueinander stehen und auch insolvent gehen können. Sie sollen „in einem Umfeld tätig sein, in dem sie unternehmerische Entscheidungen treffen und ausführen und somit einen größeren Beitrag für das Land, auch in Form von Steuern und Abgaben, leisten können“, fasste Fernández zusammen. „Den Markt zu negieren ist nicht die Lösung. Der Staat muss in die Lage versetzt werden, mit dem Privatsektor zu konkurrieren“, forderte Kubas ehemaliger Wirtschaftsminister José Luis Rodríguez vor wenigen Tagen in einer anderen Sendung zu dem Thema.

Die Umsetzung der Reform werde graduell ablaufen. Derzeit läuft eine Inventur im Staatssektor, mit deren Hilfe die Betriebe verschiedenen Kategorien zugeordnet werden. Die verschiedenen Typen werden im Rahmen des Unternehmensgesetzes mit jeweils spezifisch angepassten Managementformen versehen:

1. Lokomotiven im „Markt-Modus“: In dieser Gruppe werden weit über 1000 Unternehmen (die Rede war von fast 80 Prozent der Betriebe) auftauchen. Dabei handelt es sich um profitable Unternehmen, die häufig am Export beteiligt sind und einen großen Beitrag für die Volkswirtschaft leisten. Sie werden weitestgehende Autonomie erhalten und stehen untereinander in Konkurrenz. Sie dürfen (und müssen) sich eigenständig über den Markt versorgen und arbeiten mit harter Budgetbeschränkung, die auch die Möglichkeit von Insolvenzen einschließt.
2. Monopole: Hier sind die Kommandohöhen der Wirtschaft gemeint. Betriebe wie der staatliche Energieversorger Unión Eléctrica, die Wasserwirtschaft oder der Ölkonzern CUPET fallen in diese Kategorie, die rund 200 Betriebe (ca. 10 Prozent) ausmachen wird. Sie werden weiterhin Subventionen erhalten und arbeiten als Monopole ohne Konkurrenz, müssen aber auch mit weniger Autonomie im Management rechnen.
3. Grundversorger im „händischen Modus“: Stark subventionierte Unternehmen, die einen wichtigen Beitrag zur Grundversorgung leisten und weiterhin mit vorgegebenen Gehaltstabellen und Festpreisen arbeiten werden. In diese Kategorie fallen z.B. Apotheken, Optiker, kommunale Dienste und Transportunternehmen.

Eine wichtige Aufgabe des Gesetzes soll darin bestehen, für jene Unternehmen, die in den „Markt-Modus“ gehen, alte Zöpfe abzuschneiden und die Regeln zu vereinheitlichen. Ein Betriebsdirekter berichtet in der Sendung: „Heute ist ein regulatorisches System in Kraft, das sechs oder sieben verschiedene Phasen der Unternehmensreform überdauert hat – aber es ist noch immer in Kraft, und jedes Mal, wenn man versucht etwas umzusetzen, kann man auf eine Verordnung aus dem Jahr 1976, ’85 oder ’91 stoßen. Mit Blick auf die Vergangenheit zu deregulieren ist wichtig, um in Zukunft voranzukommen“, so Antonio Vallin, der die AICA-Laborgruppe innerhalb des Dachkonzerns BioCubaFarma leitet. Die Firma hat jüngst mit „AicaSi“ ein staatliches KMU ausgegründet, das sich der Entwicklung von Sensoren und Automationssoftware widmet. „Unter den derzeitigen Bedingungen ist so etwas einfacher als früher, aber es ist immer noch keine Selbstverständlichkeit. Es gibt Dinge, die große Anstrengungen erfordern, die ein hohes Maß an Beratung voraussetzen, für die man um Erlaubnis bitten muss, um etwas zu erreichen“, berichtet Vallin.

Darüber hinaus müsse die Autonomie der Unternehmen bei der Verwaltung ihrer Devisenkonten schnellstmöglich wiederhergestellt werden: „Wenn ein Unternehmen keine finanzielle Eigenständigkeit hat, wird es zu einer haushaltsfinanzierten Einheit. Dann wird die Verantwortung auf andere Personen abgeschoben, nach dem Motto ‚Ich bin ja nicht für das Sparen, die Ausgaben etc. verantwortlich'“, sagte Vallin. Eine weitere Voraussetzung sei die Assoziationsfreiheit, sowohl zwischen Staatsbetrieben, als auch mit Privatbetrieben und ausländischen Investoren. Dies laufe heute „auf langsame Art, benötigt viele Genehmigungen, die lange Zeit dauern. […] Entscheidungen werden in Unternehmen innerhalb von ein oder zwei Wochen getroffen, nicht innerhalb von drei oder vier Monaten“, so Vallin. Er schlägt vor, einen Modus der „stillen Zustimmung“ („silencio positivo“) umzusetzen, nachdem eine Entscheidung automatisch genehmigt wird, wenn innerhalb von 72 Stunden keine Antwort von der zuständigen Stelle erfolgt. Es gebe jedoch „immer mehr Unterstützung für neue Ideen, und auch das Niveau der Diskussion über ihre Umsetzung nimmt zu“, stellte er fest.

Ein strukturelles Problem sei darüber hinaus die geringe Unternehmensdichte, die Kuba aufweist. „Kuba hat die Hälfte der Unternehmen pro Kopf wie im Mittelwert von Lateinamerika“, so Vallin. „Für die Entwicklung unseres Landes und unserer Industrie brauchen wir mehr Unternehmen, vor allem jene, die exportieren, die über ein fortgeschrittenes technologisches Level verfügen und sich auf dem Weltmarkt einfügen können.“ Auch der demographische Wandel zwinge das Land zu mehr Effizienz, erklärte Vallin. „Bald werden wir mehr Personen über 60 haben als im arbeitsfähigen Alter. Es ist unvermeidbar diese technologische Basis mit dem neuen Unternehmensgesetz, den neuen Verwaltungsformen und allem was wir jetzt tun zu legen.“

Der erste Entwurf des Ley de Empresas soll in den kommenden Monaten vorgestellt werden, seine Verabschiedung durch die Nationalversammlung ist für Dezember geplant.